Conflictos territoriales de soberanía en Europa: buenas prácticas y propuestas de resolución

JUSTIFICACIÓN

A lo largo de los dos últimos siglos, las Constituciones de los Estados y otros instrumentos jurídicos supra-estatales han ido integrando en su seno un elenco creciente de derechos y libertades, mostrando así la capacidad de adaptación de los estados de derecho democráticos y el ordenamiento internacional a las demandas y necesidades de la ciudadanía. Sin embargo, existe un déficit evidente en lo relativo a la gestión democrática de la voluntad colectiva de las naciones sin estado o sujetos políticos que se presentan como demos/demoi diferenciados y que reclaman democráticamente una capacidad de decisión propia. Europa ha conocido en el pasado diferentes conflictos de esta naturaleza, algunos de los cuales han sido resueltos, mientras que otros permanecen activos. El modo en el que los ordenamientos jurídicos tienden a gestionar tales conflictos plantea una doble limitación sesgo que debería ser superada.

Por un lado, estos conflictos se suelen considerar “asuntos internos” de los estados, de modo que su adecuada gestión depende en exceso de la cultura democrática particular de cada uno de ellos. Así, las instituciones europeas tienden a no inmiscuirse en cuestiones que, al contrario, deberían ser tratadas conforme a criterios democráticos universales. Por tanto, el primer objetivo de esta iniciativa, es precisamente, proyectar la idea de que estos conflictos no son problemas internos de los estados, sino que son “asuntos europeos” y, por tanto, las instituciones europeas pueden y deben regular procedimientos racionales para la gestión democrática de los mismos. Es decir, los conflictos territoriales de soberanía no son un asunto interno. Deben experimentar el mismo cambio de apreciación que ocurrió con los derechos humanos, por ejemplo.

Por otro lado, estos conflictos en torno a la soberanía en el seno de los estados y las demandas de autodeterminación son en ocasiones presentados como un peligro para el proyecto europeo. En este caso, el proyecto que aquí planteamos pretende mostrar lo contrario: de entrada, entendemos que es probable que una Europa formada por 50 unidades estuviese regida por una dinámica más federalizante que una Unión con solo 6 u 8 países principales. Hay que subrayar que, mientras hay estados-miembro cuyos gobiernos o principales partidos defienden la salida de la UE (Italia, Hungría) o han salido ya (Reino Unido), las naciones sin estado que quieren ejercer su derecho a la autodeterminación desean permanecer y fortalecer la Unión (Escocia, Catalunya, País Vasco…). Es muy posible que una ampliación interna implique una mayor integración y fortaleza de la Unión, y, en todo caso, la existencia de un marco regulador o de intervención –protocolo de buenas prácticas–, no tiene en sí mismo un efecto generador de conflictos ­–ni efecto contagio–, y en cualquier caso permite su gestión justa y democrática.

En todo caso, se pretende abordar la cuestión a partir de las siguientes ideas básicas:

• Partimos de un respeto escrupuloso de los derechos humanos, inexcusable para la existencia de un contexto democrático favorable a la resolución de los conflictos territoriales, acorde al grado de desarrollo de los sistemas democráticos más avanzados.
• Buscamos acrecentar el proceso de integración europea sobre bases democráticas.
• Creemos que esta iniciativa contribuye a la gestión justa y democrática de los conflictos y al desarrollo equilibrado de nuestras sociedades.
• Creemos que esta iniciativa contribuye también a la estabilidad socio-económica y al desarrollo humano sostenible, en tanto elimina incertidumbres y disputas que desvían recursos y energías que pueden poner en riesgo una convivencia justa y próspera.

OBJETIVOS Y EJES TEMÁTICOS

Los objetivos que se plantean con esta iniciativa son los siguientes:

• Impulsar el debate público sobre la resolución democrática de los conflictos de soberanía en los Estados europeos.
• Fomentar la reflexión académica sobre la cuestión y reforzar el conocimiento mutuo y las sinergias, especialmente entre personas expertas internacionales.
• Realizar desde la academia y de forma cooperativa una aportación a la resolución de los conflictos territoriales activos, logrando un impacto en la agenda política internacional, europea y de diferentes Estados.

El objeto nuclear de la iniciativa es el siguiente:

• Desarrollar unas bases para la elaboración de un código de buenas prácticas en la resolución de conflictos territoriales de soberanía.

Un “estándar” que pudiera ser adoptado o aceptado por parte de las distintas instituciones internacionales, europeas y/o estatales, en su caso.

La reflexión se desarrollara en torno a estos ejes temáticos:

I. ¿Qué es un conflicto territorial de soberanía? El objeto y finalidad del código de buenas prácticas

Objetivo: En este apartado se trataría de definir las características y las condiciones de los conflictos territoriales de soberanía, así como el marco general para su resolución democrática.

Una de las principales aportaciones del proceso de construcción europea ha sido la aminoración de las disputas territoriales entre estados soberanos. Sin embargo, la creación de un espacio común europeo aún no ha dado solución a los conflictos territoriales de soberanía que surgen cuando en la comunidad subestatal existe una voluntad colectiva relevante no coincidente con la mayoritaria en el estado que reivindica el ejercicio del derecho a decidir libre y democráticamente su estatus político, incluida la posibilidad de constituirse en estados soberanos. Un código europeo de buenas prácticas para la resolución de este tipo de conflictos debería permitir, en primer lugar, una caracterización adecuada de las partes implicadas y de la legitimidad de sus respectivas pretensiones: por un lado, el estado-matriz, y los debates relacionados con su forma territorial y el modo de entender la soberanía: estados unitarios, federales y/o plurinacionales; y, por otro, el sujeto que reivindica su propia soberanía territorial: los pueblos o naciones sin estado. En segundo lugar, este código debería establecer ciertos principios generales que permitan la gestión justa y democrática de dichos conflictos: el principio democrático, el de respeto de las minorías y de los derechos fundamentales o el de legalidad y seguridad jurídica, entre otros.

En este apartado no se espera abordar en detalle las condiciones de claridad que podría implicar un código de esta naturaleza, sino el marco, valores, principios y definiciones generales.

II. ¿Por qué debe intervenir Europa? Interés, razones y pragmática del código de buenas prácticas

Objetivo: En este apartado se trataría de reflexionar acerca de la conveniencia de elaborar y proponer desde las instituciones europeas, en sentido amplio, un código para la gestión democrática de los conflictos territoriales de soberanía a escala europea.

Dada la variada respuesta constitucional que los Estados ofrecen en estos supuestos, la propia existencia de un espacio democrático europeo recomendaría la creación de un marco compartido o código de buenas prácticas que permita establecer unos estándares procedimentales básicos aplicables en los conflictos presentes y futuros. En tanto en cuanto dichos conflictos tienen una vertiente interna o doméstica y otra externa o europea, se buscaría una coherencia procedimental multinivel, por lo que es relevante en este apartado atender a la articulación entre los ordenamientos jurídicos estatales y europeos. Los incentivos internos para las partes en conflicto son claros –estabilidad social, política y económica–, y los incentivos externos, a escala europea, estarían relacionados con la profundización democrática de Europa y la apertura del debate en torno a su modelo futuro, así como el posible fortalecimiento del proyecto europeo. Así mismo, una vez determinada la oportunidad de la intervención europea y las condiciones de su eventual justificación, se trataría de analizar sus posibilidades legales actuales o futuras, el marco institucional de intervención, así como las implicaciones que pudieran derivarse del establecimiento de un protocolo europeo común.

III. ¿Cómo debería intervenir? El contenido del código de buenas prácticas

Objetivo: En este apartado se trataría de proponer el contenido de un código de buenas prácticas para la gestión democrática de los conflictos de soberanía en el seno de los estados.

En primer lugar, será necesario profundizar en los debates abiertos en torno al marco jurídico y politológico general en el que se asienta la resolución democrática de estos conflictos -derecho de autodeterminación, derecho a decidir y/o derecho a la secesión- al hilo de las reflexiones recogidas en la primera mesa de debate. Seguidamente, se trataría de reflexionar sobre las condiciones formales y materiales concretas que pueden conducir a una resolución justa y democrática de dichos conflictos. Es decir, lo que se ha venido en llamar las “condiciones de claridad”, entre otras: la definición de los sujetos decisorios y ámbitos de decisión, la combinación de procesos deliberativos, de consulta y refrendarios, el quorum de participación y las mayorías exigibles, las condiciones de la pregunta a plantear, la reversibilidad de la decisión y la reiterabilidad de los procesos, las garantías inter partes a posteriori, etc. Finalmente, se podría considerar la oportunidad de proponer diversos modelos de intervención europea en función de las características del conflicto territorial en cuestión: la determinación del organismo europeo competente en cada caso, los posibles instrumentos de facilitación, mediación o resolución, la hipotética definición de estatus territoriales especiales o las condiciones de la eventual ampliación interna de la Unión Europea, etc.

METODOLOGÍA

Tras los trabajos preparatorios realizados a lo largo del pasado año 2019, la iniciativa se desarrollará a lo largo del presente año 2020, para culminar en la organización de unas jornadas internacionales a celebrar en noviembre.

Las bases para un protocolo para la resolución de los conflictos territoriales en torno a la soberanía en el seno de los estados se elaborarán de forma cooperativa.

Con este objetivo, los grupos de trabajo ya conformados en Cataluña y Euskal Herria han acordado una metodología abierta que combinará las aportaciones expertas externas –mediante un cuestionario elaborado al efecto–, e internas, con tres seminarios de trabajo conjunto que, complementados con distintos mecanismos de contraste a lo largo del proceso, nos permitirán llegar a las jornadas de noviembre con un documento de bases consensuado.

Las jornadas/congreso se pondrán al servicio de la presentación de la propuesta del protocolo (proyecto de norma jurídica) y se complementarán las aportaciones de referencia con sesiones participativas, con agentes sociales y políticos.

FASES DEL PROYECTO Y ACCIONES

2020

• ENERO: Preparación del cuestionario.
• FEBRERO-MARZO: Envío de cuestionario y captación de personas expertas al proceso colaborativo.
• ABRIL: Recepción de cuestionario.
• MAYO-JUNIO: Redacción del primer borrador del protocolo y contrastes.
• 20 DE JULIO: 1. Seminario (Bilbao) y redacción del segundo borrador del protocolo.
• 20 DE JULIO: Mesa redonda: Europa, ¿futuro federal o confederal?

• OCTUBRE: Versión definitiva del protocolo.
• 11-12-13 DE NOVIEMBRE: Jornadas internacionales Conflictos de soberanía en Europa: Bases para una solución.

2021

• Difusión, profundización y relaciones con instituciones europeas.

DOCUMENTACIÓN

Bases para la elaboración de un código de buenas prácticas en la resolución de conflictos territoriales de soberanía

PARTENARIADO ORGANIZATIVO

Habida cuenta de la relevancia de la iniciativa se considera imprescindible diseñar un modelo de gobernanza que garantice la solvencia, viabilidad, impacto e independencia del proyecto. Dada su naturaleza –organización de la sociedad civil independiente–, las organizaciones promotoras serán Eusko Ikaskuntza-Sociedad de Estudios Vascos y el Institut d’Estudis Catalans. En un escalón inmediato, como entidades que ofrecen apoyo y cobertura a la iniciativa, contamos con grupos de investigación de la UPV-EHU y la Universidad de Deusto, además de personas investigadoras/profesoras de la Universidad de Barcelona, Autónoma de Barcelona y Pompeu Fabra. Estamos gestionando la implicación de otras universidades vascas y catalanas. En el ámbito del partenariado institucional contamos con la colaboración del Instituto Vasco de Administración Pública (IVAP) dependiente del Gobierno Vasco, y el Institut d’Estudis de l’Autogovern, dependiente de la Generalitat de Catalunya. Hemos iniciado contactos muy esperanzadores con distintas entidades y fundaciones, sumando apoyos y visiones diferentes al proyecto.

GESTORA DE PROYECTO:

Beatriz AKIZU AIZPIRI